发展循环经济是当今世界经济发展的潮流，其中欧盟是推动循环经济的典型地区。欧盟是循环经济立法发源地，早在1975年就出台了第一部废弃物规章，其成员国德国于1994年就制定了有广泛影响的《循环经济与废物处理法》。但欧盟早期立法和行动着重在循环经济中的废弃物治理部分，重点关注废弃物减量和生态环境影响降低，并未与经济发展直接关联。随后，2010年欧盟发布“欧洲2020战略”，将提高资源效率作为欧盟实现可持续经济发展的首要策略，循环经济开始与提振经济挂钩。2015 年，欧盟结合资源效率提高和废弃物治理，出台了“循环经济行动计划”（EU Action Plan for the Circular Economy），标志着欧盟开始新一轮全面推进循环经济。此次计划是欧盟拟实现经济从“开放”线性到“闭环”循环的产物，意味着欧盟经济发展模式的转变，旨在促进可持续经济增长、提升全球竞争力、创造新的就业机会。本文主要介绍欧盟这一阶段推进循环经济的主要措施，基于欧盟经验提出对我国未来发展循环经济的启示与建议。
欧盟发展循环经济的两个阶段
从德国循环经济立法到新一轮循环经济计划发布，欧盟发展循环经济经历了两个主要阶段， 以2010年欧盟发布“欧洲2020战略”为分界。
1.2010年前：突出废弃物治理的循环经济
这一阶段欧盟实施的循环经济重点为废弃物治理，主要通过科学合理的管理废弃物从产生到最终处置过程，促进废弃物循环利用， 从而实现废弃物减量和生态环境负荷降低。这一阶段立法能够反映欧盟的关注重点和行动要点。欧盟于1975年出台了同废弃物相关的规章，此后于2008年颁布实施《废弃物框架指令》，作为一般性法律文件，该指令要求成员国采取措施确保废弃物的预防、回收、再利用等，同时要求成员国建立有关废弃物的管理计划。此外，欧盟在采矿废物、包装废弃物、电子废弃物、报废汽车等具体领域也制定了具体法规，对成员国起指导约束作用。
2.2010年后：重新定义循环经济——经济由线性变为循环
2000年以来，欧盟经济发展有所放缓，特别是2010年欧盟陷入经济危机，其经济面临巨大困难。在这种情况下，欧盟开始将废弃物循环利用和经济发展相联系，更多挖掘废弃物中的资源价值，而提高资源效率成为两者的结合点。“欧洲2020战略”指出提高资源效率是改善欧盟竞争力，实现可持续增长的引擎。在借鉴中国、日本等国发展循环经济的思路下，2014年欧盟正式开始制定循环经济综合方案“迈向循环经济——零废物”的文件， 其中综合了资源效率提高和循环经济一揽子计划。由于该文件仍没有摆脱传统废弃物治理思路，几经修改，2015年底欧盟出台了新“循环经济行动计划”。新计划体现了欧盟重新定义的循环经济，即由原来遵循资源线性流动而关注末端废弃物治理，转向通过分享、修复、再利用、循环等方式使资源和物质变为循环流动，在经济系统中的价值链进一步延长。“闭环”的循环经济不仅能够降低资源的使用水平， 还能创造新经济和新就业，它实质表征欧盟发展模式的转变。
欧盟发展循环经济的主要措施
1.建立物质流指标体系，基于指标体系制定近中期目标
欧盟通过资源效率来反映循环经济发展水平，构建了一套资源效率指标体系，共包括3层32个指标（表1）。第一层为统领层，涵盖资源产出率和原材料（或物质） 投入两个指标。欧盟统计署建立了专门的资源效率计分板（Resource Efficiency Scoreboard），其中涵盖2000年以来欧盟及主要成员国的资源产出率和物质消耗数据。第二层为宏观层，包括土地、水、碳等三大类资源的8项指标。第三层为参考层，涵盖各种废弃物转变成资源的循环利用率指标，环境税、能源税、生态创新等经济指标，还有从生物多样性、保护清洁空气、土地和土壤等三个方面反映资源利用对环境的影响指标，涉及食品、建筑、交通三个关键领域。参考层共包含22个具体指标。
除资源效率指标体系外，欧盟还建立了循环经济指标体系（表2）。这套指标体系主要从循环经济的角度关注资源回收利用的效果和经济性。循环经济指标体系包括生产和消费、废弃物管理、二次原材料、竞争与创新四大领域共10项指标，重点体现了主要废弃物的产生量、特定废弃物流向（如何循环）、市场与创新的贡献。
在上述指标体系和对应数据的支撑下，欧盟每年绘制资源的物质流动图，清晰反映欧盟范围内资源的输入、蓄积、出口、输出和循环状况，能够统筹掌握欧盟的资源利用和循环现状。例如，图1展示了欧盟2017年资源流动情况，2017年欧盟资源输入量为73.6亿吨，循环总量为11亿吨（含回填2.3亿吨），资源循环利用率为13%；排放到空气（以CO2等形式）、水、土壤（以填埋等形式）的资源量为33.4亿吨， 占总资源输入量（一次资源+循环的二次资源）的40%；资源蓄积量31亿吨，占总资源输入量的37%。
较为完善的指标体系和基于指标体系统计核算的数据为欧盟制定近中期目标提供了坚实的基础。欧盟各国提出了量化目标和计划达成时间。有9个国家提出了资源产出率的定量目标（表3）；有24个国家共提出了同废弃物相关的124个目标，主要包括废弃物最终处置量、各种可回收资源的循环再利用率等指标，涉及的重点领域有家庭、工业、服务业和建筑业，涉及的废弃物种类包括金属、玻璃、塑料、纸等家庭可回收废弃物、建筑垃圾、餐厨垃圾以及一般工业固体废弃物；有19个国家提出了同能源相关的量化目标。
2.发布新循环经济行动计划， 在四大行动和五大领域开展行动
为全面推进新一轮的循环经济建设，欧盟2015年发布新的循环经济战略。新战略的特点体现在：一是更加强调从全生命周期角度将循环经济理念融入设计和生产、消费、废弃物管理、资源再生的全过程；二是重视生态设计和源头减量，将资源利用效率作为产品生态设计的标准之一；三是积极鼓励中小企业创新，强调消费视角下的商业机会；四是强调把握废弃物管理的优先顺序，按照预防、回收资源、转化能源、最终处置的顺序实现资源的高效和循环利用。欧盟新计划拟在四大行动和五大领域开展行动，共提出50余项措施。
四大行动方面按照全生命周期阶段划分，包括产品设计和生产、产品和服务消费、废弃物管理、资源再生（表4）。在设计和生产环节，修改完善生态设计指令，将产品可修复性、耐用性、循环和升级能力等要求纳入进去，利用经济手段和技术目录鼓励企业生态设计；在消费环节，通过技术、标准和税收政策鼓励消费者使用资源节约、环境友好、易修复耐用的产品和服务，支持“卖服务取代卖产品”的共享经济和数字化经济等消费模式创新；在废弃物分类、回收、最终处理环节，制定更高的废弃物循环利用目标，通过生产者责任延伸制度让生产企业更多承担废弃物分类和收集系统的运行费用，在把握废弃物管理的优先序基础上优化废弃物收集和管理体系，向有价值的废弃资源能够更多循环进入生产系统的目标改造；在资源再生环节，通过制定标准、修改条例、加强政府采购、建立相关信息系统等方式打破再生原材料在定义、技术、标准、市场等方面的应用和交易障碍。
五大领域主要为欧盟目前废弃物产生量较大、循环利用水平较低的物质和产品，具体包括塑料、餐厨废弃物、重要原材料、建筑材料和生物质产品（表5）。新计划中对五大领域的循环利用水平提高均提出明确目标，例如欧盟提出2030年欧盟所有市场上使用的塑料包装都必须是可再利用或易于循环的目标，以及2030年欧盟人均餐厨废弃物产生量减半的目标。此外，对这五大领域的措施延续了以上全生命周期管理思想和市场化的机制安排。
在新计划颁布后，欧盟立即开始按照相关部署安排采取具体行动。2016年，欧盟委员会建立了欧盟食物损失与浪费平台，调动食物价值链各环节利益相关者共同达成食物浪费预防的目标；提出生态设计工作方案（2016—2019），强调按照能源和原材料节约的潜力将产品分组，并扩展对产品能效的要求。2017年，欧盟密集推出几项后续行动方案，包括建立循环经济融资支持平台，加强欧盟委员会欧洲投资银行等金融机构联系，创新商业模式和融资模式；向成员国发布废弃物转化成能源的指导原则；修正《限制电器和电子废物中有害物质法令》（RoHS Directive）。2018年欧盟对《废弃物框架指令》和《包装和包装废弃物指令》进行了修订，并出台《循环经济中的塑料战略》。2019年欧盟发布采掘废弃物最佳实践案例。
3.建立完善的法律、行政、经济和自愿等种类的约束和激励制度
欧盟发展循环经济可谓多举并重，既不断完善法律体系，注重制定各种行政措施，进一步提高欧盟委员会对循环经济各种利益主体的行政管理能力；又注重加强各种基于市场的经济手段的运用，引导社会生产和生活方式向绿色可持续转变；同时还灵活应用伙伴关系、自愿认证、信息交流平台等自愿型机制，发挥企业和消费者的主观能动性。
在行政管控型措施方面，欧盟循环经济法律体系层次分明、内容完善，表现为最顶层有《废弃物框架指令》这部综合法律规定基本原则，之下有针对各重点领域的专门法律规定具体责任、要求及措施。此外，欧盟将技术指南和强制标准作为主要的行政管控手段。欧盟有工业废弃物管理和资源效率最佳可行技术参考文件（BREFs， Best Available Technique Reference Documents）， 作为工业企业的上新项目签发许可的依据。欧盟针对有机废弃物生产肥料、再生原材料应用、特定领域循环利用最小用水量、塑料分类和循环利用等都已有或计划出台强制性标准，以指导行业规范发展。
在经济和市场手段方面，欧盟有多个平台支持资源循环利用的投资和融资。欧盟根据《2012生物经济战略》对生物质资源梯级利用最佳实践予以投资补助。通过地平线2020计划、凝聚政策基金、企业竞争力和中小企业项目（COSME）、欧洲战略投资基金（E F S I）、欧洲投资银行（EIB）、欧洲投资咨询中心、循环经济财政支持平台（EFSI）等多种渠道资金来源支持工业共生、再制造等工业循环经济模式创新和示范。欧盟还颁布实施《绿色政府采购方案》，并一直在绿色采购上做出表率，据估计2016 年在欧盟超过60000欧元的合同中，约93%是绿色采购。经济激励措施也是欧盟成员国使用最多的政策手段，据2015年欧盟资源效率政策评估报告显示，欧盟成员国提交的166 项提高资源利用效率的措施中有近50%是经济手段，其中，税收（生态税、环保税、垃圾税等，其中丹麦征收生态税；法国征收环保税；英国征收垃圾填埋税）和收费（生活垃圾收费、押金。其中德国和瑞士对居民收取生活垃圾处理费；德国对饮料容器包装实施押金制度；丹麦、爱尔兰、葡萄牙、英国的北爱尔兰等地对一次性塑料袋收费）制度最为常见。
在自愿行动方面，欧盟的自愿行动措施主要包括企业、社会团体间签订的各种自愿协议和降低信息不对称的措施。例如，欧盟在新塑料战略中鼓励塑料生产商和循环利用企业建立伙伴关系；针对废弃电子产品和塑料实施资源化处理的自愿认证制度等。而成员国中，德国针对包装废弃物回收利用的双元系统和荷兰的绿色交易制度是自愿行动的典型。
欧盟发展循环经济的实施效果
欧盟发展循环经济，尤其是新一轮的循环经济行动战略有效促进了废弃物变成资源。从代表性指标资源产出率、人均资源消费量和循环利用率可见一斑。如图2所示，2000— 2017年间，欧盟资源产出率持续增长，从2000年的1.47欧元/千克增长至2.08欧元/千克，增幅达41%。人均资源消费量在2008年达到峰值后随后下降，降至2017年的13.3吨/人。可知在2008年后，欧盟的经济增长和资源消耗已经发生解耦。
欧盟总体和各领域的循环利用率也在不断提高。如图3所示，欧盟总体资源循环利用率（循环使用的资源量占总资源消耗量比重）在2004—2016年间不断提高，2016年欧盟总体资源循环利用率达到11.7%。
如表6 所示， 欧盟在生活垃圾、包装废弃物、废弃电器电子产品、报废汽车、建筑垃圾等重点领域的循环利用率在近几年内呈上升态势。
新循环经济行动计划的实施对欧盟经济增长和扩大就业的影响显著。欧盟循环经济监测框架报告显示：计划实施后，2016年欧盟循环经济领域的就业人数约为400万劳动力，比2012年增长了6%。未来随着再生原材料市场成熟，循环经济领域的就业人数还将持续增长。与此同时，循环经济行动计划为欧盟开创了新的商业机会、商业模式和新市场，2016年完成产值约1470 亿欧元。
对我国的启示及建议
尽管我国发展循环经济的战略目的、工作重点与欧盟有差异，但鉴于欧盟有较长时间的循环经济建设年限，且此次欧盟循环经济新战略规划清晰、目标明确、措施完备，有很多值得我国借鉴之处，为我国循环经济发展提供了新理念、新思路。
一是加快树立全社会突出循环二次资源大循环的“新资源观”。欧盟循环经济起源于废弃物治理， 经过四十多年发展而接近成熟。近年来在参照我国循环经济理念的基础上，欧盟提出经济发展由线性增长到循环型增长模式，在不断提高资源利用效率的同时促进了经济的转型发展。我国自引入循环经济概念以来就将循环经济与转型发展相结合，取得了不俗的成绩。但总体来看，全社会的资源大循环的观念尚未建立，二次资源的重要地位尚未得到广泛认可，粗放型、线性的增长模式仍有很大的效率改善空间，社会居民节约资源的风气尚未形成。当前，我们已经处于高质量发展新阶段，应当认真吸收、借鉴欧盟循环发展的先进理念，努力从提高资源利用效率方面要效益，努力从提高资源循环率上要质量，加快构建资源效率型的社会。
二是加强源头减量，尤其体现在对“设计产品的生命周期”的生态设计的重视上。欧盟在产品设计阶段强力推动生态设计，要求欧盟市场流通的指定商品（以电视机、洗衣机等消费类商品和循环泵、燃烧炉等工业品为主）必须同时满足资源循环要求、节能要求、降低有害物质要求、减少污染排放和温室气体排放要求，否则欧盟成员国将有权要求从市场撤回该产品。可以讲， 生态设计既是欧盟进一步提高生态环境质量、提升资源利用水平、增强产品市场竞争力的重要手段，同时是对其他国家产品进入欧盟的“绿色关税”。减量化、循环化、再利用一直是我国推进循环经济的基本原则。研究表明，我国源头减量的潜力巨大，对未来提高资源利用效率的贡献度将在50%以上。下一步我国需要更加重视源头减量的重要作用， 在产品设计上建立自己的生态设计标准体系，对产品材料的循环使用要求和拆卸性能建立一套考核指标和方法，促进产品和材料的重复利用。在国际贸易竞争中加快树立绿色的形象，建立我国的话语权。
三是强调消费侧对循环经济的责任与作用，推动循环经济的商业模式创新。消费者一方面可以引导市场，促使生产者改进产品以适应循环经济要求，另一方面需承担责任，在激励机制作用下减少垃圾产生、增加回收利用。欧盟利用能效标识、生态标识等绿色标签制度使消费能够获取准确有效的信息，从而帮助消费者选择对环境有利的产品。同时，创新商业模式，例如通过数字化手段建立消费平台，实现产品共享，使消费者更方便地利用闲置产品等。然而，开拓新兴经营模式、找到变废为宝的商业解决方案在我国还没有得到充分重视；树立绿色消费理念、推行绿色生活方式在我国已受关注，但消费者的能动性尚未充分调动。我国应借鉴学习欧盟相关绿色标签制度，未来应在制造业服务化、再制造和共享经济等方面加强探索有效的提高资源利用效率的商业模式。
四是注重多措并举发展循环经济，尤其要加强经济和市场手段，提高自愿型政策地位。实践证明，经济政策能有效推动资源效率提高和环境保护。欧盟主要的经济政策有对企业和个人征税或收费，有来源广泛的资金支持和创新投融资渠道以及强大的政府采购。而我国经济和市场手段相对不足，现行的资源税、消费税和排污收费制度都无法有效约束生产和消费行为，循环经济发展资金支持渠道单一，建议考虑试行产废税、填埋税（垃圾税）或生活垃圾收费制度，在“循环经济转向管理资金” 之外拓宽投融资渠道，鼓励私人资本进入。此外，自愿型政策，如舆论引导和宣传教育的作用不可小觑。同欧洲相比，我国公众在环境意识、环境责任和公众参与方面是薄弱环节。建议通过各种信息交流渠道加强资源节约、保护环境的宣传教育。
五是科学研究支撑规划的目标指标体系，完善相应的监测统计核算体系。欧盟通过制定资源效率指标体系、循环经济指标体系等一系列做法，建立了比较完善的资源统计核算体系，特别是发布资源循环利用图可以反映欧盟范围内资源的输入、蓄积、出口、排放和循环现状，对全盘掌握欧盟资源循环高效利用水平有重要意义。而我国没有循环经济、资源循环利用的统计体系，企业微观层面数据监测鲜有资金支持，数据质量差，准确度低。由于缺乏准确数据，资源循环利用的物质流动过程无法掌握， 反映我国循环特点的目标支撑指标体系也未能充分搭建。我国早在“十二五”时期就在浙江省实施了资源循环统计核算体系试点，下一步需要进一步夯实基础能力，在试点示范的基础上逐步建立全国层面的统计核算体系，加强监测评估， 使目标支撑的指标体系构建有数据基础，量化目标制定有科学依据， 完成情况能够准确评价。